Vieiros

O debate sobre o modelo de financiamento autonómico é extremadamente amplo e complexo polo que non é posíbel realizar unha análise unidimensional do mesmo nin moito menos tratar de resumir en poucas liñas os seus aspectos esenciais. Aínda así, trataremos de dar algunhas pinceladas sobre o mesmo, a risco de caer en incorreccións ou simplificacións excesivas.

O actual modelo de financiamento autonómico, no referido ás comunidades do réxime común (todas agás Navarra e Euskadi), baséase na corresponsabilidade fiscal entre Estado e CC.AA –é dicir, ámbalas dúas administracións participan na recadación de tributos- así como na existencia dun fondo de nivelación que garante un nivel semellante de servizos para tódolos cidadáns independentemente de onde residan.

Avanzar na corresponsabilidade fiscal das CC.AA foi e segue sendo un dos principais motores de cambio do sistema, especialmente dende os anos 90, posto que o deseño autonómico inicial abondaba na descentralización dos gastos pero non na dos ingresos. Atendendo ás teorías do federalismo fiscal este fenómeno daría lugar a ineficiencias no sistema posto que aquelas administracións que gastan pero non recadan (é dicir, non se "enfrontan" aos cidadáns para obter recursos) non teñen incentivos para unha xestión adecuada do orzamento público. Esa foi unha das razóns, unida á vontade e capacidade política dos gobernos cataláns, pola cal o sistema se foi dotando de maior corresponsabilidade fiscal até chegar á situación actual onde –atendendo a dados de 2006- as CC.AA do réxime común recadan en media un 56% dos seus ingresos totais mentres que ao redor dun 38% procede de transferencias do Estado (e da UE, en menor medida). Esta recadación conséguese fundamentalmente mediante a cesión parcial de varios impostos relevantes como son o IRPF, o IVE ou os Impostos Especiais que, aínda así, seguen a ser ingresados na súa maioría pola administración central.

Un dos problemas que xorde con este sistema é que o grao de corresponsabilidade alcanzado por cada comunidade autónoma é moi dispar pois depende da súa capacidade tributaria. Mentres que Galiza cobre menos do 50% dos seus gastos mediante tributos propios e cedidos, as CC.AA máis ricas acadan niveis moito maiores. Algunhas, como Baleares ou Madrid, teñen recadacións que mesmo superan as súas necesidades de gasto, polo que teñen que "devolver" diñeiro ao sistema. Pola contra, as CC.AA de menor nivel de renda dependen en maior medida dos recursos achegados polo chamado "fondo de suficiencia" un fondo alimentado polos recursos tributarios que mantén o Estado e co que se persegue a mencionada nivelación dos servizos en tódalas autonomías.

No referido a este eido, semella bastante plausíbel que a vindeira reforma do sistema vai incrementar as porcentaxes cedidas ás autonomías nos impostos sinalados en primeiro lugar porque a maioría dos gobernos autonómicos así o reclama pero tamén porque o establece o Novo Estatuto de Autonomía Catalán (cesión do IRPF e IVE ao 50%, e dos impostos especiais ao 58%). Se nos atemos á práctica histórica que en materia autonómica teñen seguido os diversos gobernos centrais (“café para todos”), estes serán, moi posibelmente, os límites establecidos a calquera reforma multilateral do sistema. No caso catalán estas porcentaxes garántenlle unha cobertura completa das súas necesidades de financiamento con recursos propios. No caso de Galiza e doutras autonomías de menor nivel de renda non será así.


"Máis capacidade de xestión non implica redución da solidariedade"

Por outra banda, hoxe xa parece máis claro que avanzar en corresponsabilidade fiscal (é dicir, en autonomía financeira para as CC.AA) non equivale a reducir a solidariedade do sistema. Esta falsa dialéctica ten sido usada en numerosas ocasións por dirixentes autonómicos do PP e do PSOE para opoñerse ás reformas que impulsaba o goberno central xeralmente a iniciativa da Generalitat catalá. As CC.AA gobernadas polo PSOE opoñíanse aos acordos sobre financiamento autonómico e mesmo non os aplicaban cando o goberno central o dirixía o PP e viceversa (todo un exemplo de coherencia política). A evidencia máis clara de que incluso con autonomía fiscal máxima pode existir solidariedade interterritorial témola ben perto, na UE, que vén destinando cantidades moi importantes de fondos ás rexións de menor nivel de renda. En calquera caso, se falamos dun sistema de tipo federal, a redistribución da riqueza entre territorios garántese se establecemos medidas de nivelación dos servizos.


Neste caso o modelo actual pretende garantir este principio partindo dun financiamento igual por habitante (independentemente da autonomía de residencia) corrixido por diversas variábeis entre as que se atopan a superficie, a dispersión e a insularidade (o criterio de poboación é dominante pois pondera un 94%). Adicionalmente, o sistema procura unha maior redistribución territorial da renda mediante outros fondos entre os que destaca un que se distribúe só entre as CC.AA cun VAB por habitante inferior á media. Do mesmo xeito, para o reparto doutro fondo destinado aos servizos sociais tense en conta a poboación maior de 65 anos de cada territorio. Porén, os criterios de nivelación establecidos facían referencia fundamentalmente ao período inicial e aí reside unha das críticas ao modelo posto que non establece mecanismos que por exemplo compensen unha evolución asimétrica das distintas variábeis nos distintos territorios, como pode ser a poboación.


"Maior esforzo fiscal non quere dicir recadar máis por ter máis riqueza"

É este precisamente un dos posíbeis temas de discrepancia na próxima reunión do Consello de Política Fiscal e Financeira. Algunhas autonomías considéranse prexudicadas pola non actualización do modelo (en particular no referido á variábel poboación) pero tamén, nalgún caso como o catalán, porque castíganos por realizar un esforzo fiscal superior á media (un maior esforzo fiscal non quere dicir recadar máis por ter máis riqueza senón recadar máis debido, por exemplo, a unha maior presión fiscal produto de máis impostos propios). Os dados de 2006 amosan que esta comunidade obtén un financiamento por habitante moi inferior ao de outras comunidades o cal, dende o punto de vista do goberno catalán, non se xustifica unicamente polas accións de nivelación senón por defectos do sistema. É por iso polo que, tal e como se inclúe no propio Estatuto Catalán, as necesidades de gasto deben atender fundamentalmente ao criterio poboacional, tendo en conta de xeito particular a poboación inmigrante. Por outra banda, apúntase a que os fondos de nivelación deben establecerse só para aqueles servizos básicos (sanidade, educación e servizos sociais) o que na práctica puidera significar unha redución da capacidade niveladora do sistema.


A proposta de Catalunya ten aspectos que poden ser discutíbeis, particularmente dende a perspectiva galega, pero ten outros aos que se lle debe prestar atención. Por suposto, semella razoábel pensar que se ben o número de habitantes debe ser a principal variábel á hora de nivelar os servizos, as variábeis que xa ponderaban dun xeito ou doutro deben seguir facéndoo posto que o custe de prestar os servizos muda segundo as circunstancias do territorio. Un factor que é especialmente crítico para os nosos intereses é que o avellentamento da poboación, que inflúe fortemente no gasto social e sanitario, manteña e a ser posíbel reforce a súa ponderación no reparto dos fondos de nivelación.


No referido á limitación na nivelación de servizos proposta por Catalunya, cómpre ver un aspecto positivo da mesma na medida en que puidera servir para crear incentivos para unha xestión máis eficiente tanto dos ingresos como dos gastos públicos. Isto é así porque un sistema completamente garantista pode derivar en que as CC.AA xestionen de xeito ineficiente os seus recursos ou se inhiban fiscalmente, é dicir, prefiran non incrementar a presión fiscal sobre os seus cidadáns na medida en que van ter garantía dos mesmos recursos vía fondo de nivelación. Podemos discernir da proposta catalá no límite concreto que se establece á nivelación (pois os gastos en educación, sanidade e servizos sociais só alcanzan ao redor do 70% do gasto de cada comunidade autónoma), pero si se fai necesario deixar unha marxe á boa xestión a medida que o sistema vaia evolucionando e sempre que se parta dunha situación igualitaria. A publicación das balanzas fiscais debería servir xustamente para botar luz sobre este tema unha vez que os criterios de nivelación sexan establecidos con claridade.


"O Fondo de Compensación Interterritorial, até agora pouco e mal usado"
En terceiro lugar, é necesario falar do Fondo de Compensación Interterritorial, unha das patas do sistema até o momento pouco e mal usada. Este fondo naceu coa vocación de solventar as diferenzas nos niveis de desenvolvemento das distintas CC.AA pero en realidade case nunca funcionou como tal senón que foi usado para solventar determinadas eivas do sistema no canto de para reequilibrar o territorio. Son dúas as razóns que aconsellan a revisión e sobre todo o incremento na dotación deste fondo, a primeira é ben coñecida e refírese a máis que previsíbel desaparición dos fondos europeos. A segunda é igualmente importante: rematar co enorme grado de discrecionalidade que a administración central practica no reparto dos fondos adicados ao investimento territorial e que raras veces se fixo con criterios de reequilibrio territorial.

Xa para rematar faise necesario situarnos nun nivel de análise diferente. O debate sobre o modelo de financiamento autonómico que lle interesa a Galiza non pode desligarse do debate mesmo de cal queremos que sexa o encaixe de Galiza no Estado. Este debate, ante a dificultade manifesta de que se dea no marco constitucional, debe situarse onde o propuxo Catalunya: nun novo estatuto. É aí onde debemos dirimir se queremos asumir ou non maiores cotas de responsabilidade colectiva, incluídas as do ámbito fiscal. Doutro xeito seguiremos consumindo un café multilateral, con claro aroma catalán.

*Manuel González López